Enkel een wettige regularisatievergunning beschermt tegen handhaving

In een gemeente aan de rand van de Vlaamse Ardennen wordt in 2011 een vergunning verleend voor het slopen van oude stallingen en het bouwen van een tuinberging en garage in landschappelijk waardevol agrarisch gebied. Een jaar later vraagt en verkrijgt de bouwheer ook een vergunning voor het bouwen van een woning op het terrein. 

In de plaats van een tuinberging en garage brengt de betrokkene echter een deel van de kantoor- en opslagruimte van zijn bedrijf onder in het opgerichte pand. De vergunning voorzag om op de gelijkvloerse verdieping een open berging voor tuingerief, een berging voor tractor/kar, een hal met aansluitende berging en een garage met dubbele poort op te richten. De bouwheer richt echter een ruimte in met een volledige inbouwkeuken, bureelruimte en een tentoonstellingsruimte voor tapijten. Op de eerste verdieping voorzag het goedgekeurde plan drie compartimenten, met een hooizolder en twee zolders. Ook hier wordt volledig afgeweken van het vergunde: de hooizolder wordt volledig afgewerkt en in gebruik genomen als bergruimte, de ene zolder wordt ingericht als badkamer en de andere zolder als opslagruimte voor tapijten. 

In 2014 krijgt de bouwheer ongewenst bezoek van de gewestelijk stedenbouwkundig inspecteur, die vaststelt dat het opgerichte gebouw zowel qua constructie als qua functie afwijkt van de vergunning. In de plaats van een tuinberging/garage werd een bijkomende woonentiteit met opslagruime gecreëerd. Er wordt een herstelvordering gelanceerd, die positief advies krijgt van de Hoge Raad voor het Handhavingsbeleid (nu Hoge Raad voor de Handhavingsuitvoering). Het dossier wordt overgemaakt aan de procureur des konings, die vervolgens de procedure aanvat voor de correctionele rechtbank te Oudenaarde. 

Om te ontkomen aan de herstelvordering, vraagt de bouwheer een regularisatievergunning aan. Hij is van oordeel dat de constructie geen woonentiteit omvat doch enkel een kantoorfunctie en opslagruimte die, op basis van artikel 4.4.23 VCRO en de artikelen 3 en 8 van het Besluit Zonevreemde Functiewijzigingen, volgens hem wel degelijk vergunbaar zijn. De redenering luidt dat het op grond van artikel 3 van het Besluit Zonevreemde Functiewijzigingen perfect mogelijk is om een gedeeltelijke wijziging uit te voeren van een woonfunctie naar een complementaire kantoorfunctie, en dat anderzijds de opslagruimte kan worden vergund in toepassing van van artikel 8 van het Besluit Zonevreemde Functiewijzigingen. Het gemeentebestuur volgt die zienswijze en verleent de regularisatievergunning. De gewestelijk stedenbouwkundig ambtenaar kan zich niet vinden in dit besluit en tekent beroep aan bij de deputatie van de provincie Oost-Vlaanderen. 

Het provinciebestuur treedt het besluit van het college van burgemeester en schepenen bij en bevestigt de regularisatievergunning onder de voorwaarden dat het gebouw niet meer als showroom mag worden gebruikt en dat het wederrechtelijk geplaatste sanitair wordt verwijderd om zo de mogelijkheid tot bewoning uit te sluiten. Tegen het vergunningsbesluit van de deputatie tekent de gewestelijk stedenbouwkundig ambtenaar geen verder beroep meer aan, waardoor de regularisatievergunning definitief wordt. 

Artikel 159 Gw. ‘barreert’ontsnappingsroute 

Maar zo ‘definitief’ blijkt die vergunning toch niet te zijn, zo zal de bouwheer snel ondervinden. Dit is immers buiten de toetsingsbevoegdheid van de gewone rechter gerekend. Overeenkomstig artikel 159 Gw. kan de gewone rechter de regularisatievergunning alsnog buiten beschouwing laten indien die onwettig blijkt te zijn. 

Of men het nu graag heeft of niet, artikel 159 Gw. draagt elke rechter op om de wettelijkheid van een bestuurshandeling te onderzoeken wanneer die laatste een noodzakelijk element is bij de beoordeling van de zaak. Dat geldt ook wanneer de partij die de onwettigheid inroept, heeft verzuimd die bestuurshandeling aan te vechten in het kader van een georganiseerd bestuurlijk of jurisdictioneel beroep.1 Artikel 159 Gw. raakt de openbare orde en heeft een imperatieve en algemene draagwijdte. De rechter is verplicht de wettigheid van administratieve overheidshandelingen te onderzoeken, zelfs ambtshalve. 

Het besproken vonnis van de correctionele rechter illustreert dat de grens tussen de burgerlijke en de bestuursrechter meer en meer vervaagt. De gewestelijk stedenbouwkundig ambtenaar kan ervoor opteren om de regularisatievergunning aan de ene kant te onderwerpen aan een wettigheidstoets in het annulatiecontentieux bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen (RvVb), en/of aan de andere kant voor de gewone rechter (ook) de wettigheid van de vergunning te betwisten op basis van de exceptie van onwettigheid van artikel 159 Gw.2 Precies dat laatste gebeurt in de hier besproken zaak. 

Artikel 159 Gw. vormt op die manier een reddingsboei voor partijen die zich gegriefd voelen door een bestuurshandeling maar het administratief contentieux (en de daar geldende termijnen) links laten liggen.3

Regularisatievergunning met de grond gelijkgemaakt

Artikel 4.4.23 VCRO stelt dat het vergunningverlenende bestuursorgaan bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor een functiewijziging kan afwijken van de bestemmingsvoorschriften. Dergelijke afwijkingsmogelijkheid is niet onbeperkt, maar moet voldoen aan de volgende voorwaarden:

het aangevraagde gebouw of het gebouwencomplex moet bestaan, mag niet verkrot zijn en moet hoofdzakelijk vergund zijn;

het aangevraagde mag niet gelegen zijn in recreatiegebied of ruimtelijk kwetsbaar gebied (met uitzondering van parkgebieden en agrarische gebieden met ecologisch belang of ecologische waarde);

het verslag aan de Vlaamse Regering bij het uitvoeringsbesluit net opgelegd om elk oneigenlijk gebruik van artikel 3 te vermijden.5

Ten slotte stelt de rechtbank dat het aangevraagde ook niet voldoet aan de voorwaarden van artikel 8 van het Besluit Zonevreemde Functiewijzigingen. Deze bepaling voorziet dat een vergunning kan worden verleend voor het wijzigen van het gebruik van een gebouw of gebouwencomplex van de hoofdfunctie land- en tuinbouw in de ruime zin naar de opslag van allerhande materialen of materieel. De rechtbank oordeelt dat de opslag van handelswaar niet kan worden gelijkgesteld met de opslag van allerhande materialen of materieel. Het is de vraag of de rechtbank zodoende geen extra voorwaarde toevoegt aan artikel 8 van het uitvoeringsbesluit. In het verslag aan de Vlaamse Regering bij het uitvoeringsbesluit worden hier de voorbeelden gegeven van een ‘winterberging voor caravans, berging van oldtimers, opslag van hout voor een schrijnwerkerij’. Als niet vergunbaar wordt het voorbeeld gegeven van een ‘schrijnwerkerij in dezelfde leegstaande stal’.6 Nergens wordt een onderscheid gemaakt naargelang de aard van de materialen, de hoedanigheid van de aanvrager, de typologie en aard van het gebouw of de oppervlakte van de opslagruimte. Het begrip ‘opslag’ kan in algemene en ruime zin worden opgevat, wat voor problemen kan zorgen bij de behandeling van vergunningsaanvragen.7 In principe zou het alleen mogen gaan over het opslaan van materialen in een voormalig landbouwgebouw, zonder dat er bijkomende bedrijvigheid of activiteiten worden uitgevoerd op de site. 

De vergunning weigeren om de enkele reden dat er sprake is van opslag van handelswaar, kan met andere woorden niet. Men moet nagaan of er naast de opslag ter plaatse geen bijkomende bedrijvigheid of activiteiten worden uitgevoerd. Aangezien ook een kantoorfunctie in het pand werd ondergebracht, kan worden aangenomen dat de aanvrager er ook bedrijvigheid beoogt. In de praktijk blijkt dat veelvuldig misbruik wordt gemaakt van het Besluit Zonevreemde Functiewijzigingen om op die manier toch handelsactiviteiten uit te voeren in agrarisch gebied. Het is meestal ook moeilijk om in dergelijke gevallen de werkelijke intenties van de aanvrager te doorgronden. In de rechtspraak wordt wel een bepaalde lijn uitgezet, maar deze kan op lokaal niveau anders worden ingevuld of geïnterpreteerd in de vergunningsprocedures.8 In het besproken dossier is het duidelijk dat de aanvrager de bedoeling had om zijn bedrijfsactiviteiten uit te oefenen op de site. 

De aanvrager wordt dus door de rechtbank terechtgewezen in zijn poging om het Besluit Zonevreemde Functiewijzigingen als sluipweg te gebruiken om handelsactiviteiten te ontplooien in landschappelijk waardevol agrarisch gebied. Het schild van de verkregen regularisatievergunning dient uiteindelijk tot niets en kan niet verhinderen dat de bouwheer door de rechtbank wordt veroordeeld tot het betalen van een geldboete, het herstel in de vorige staat en het staken van het handelsgebruik.

de functiewijziging moet opgenomen zijn in het Besluit Zonevreemde Functiewijzigingen.

Artikel 4.4.23 VCRO stelt duidelijk dat het aangevraagde gebouw ‘hoofdzakelijk vergund’ moet zijn. Uit het samenlezen van de artikelen 4.4.23 en 4.1.1, 7° VCRO volgt dat niet alleen het gebouw of gebouwencomplex vergund moet zijn op het ogenblik van de vergunningsaanvraag, maar ook de functie. 

Hier werden de vroegere stallen op grond van de vergunning afgebroken en herbouwd tot tuinberging/garage. Niet alleen werd het gebouw niet uitgevoerd conform de plannen van de vergunning van 2011, de aanvrager heeft het gebouw van bij het begin ook gebruikt als kantoor-/opslagruimte. De functie kan dan ook, op het moment van de aanvraag, niet als vergund worden beschouwd. In antwoord op een parlementaire vraag heeft ook de bevoegde Vlaamse minister duidelijk aangegeven dat een regularisatie niet mogelijk is als de functiewijziging op het moment van de aanvraag reeds werd doorgevoerd.4 De rechtbank besluit op dit punt dan ook tot de strijdigheid van de regularisatievergunning met artikel 4.4.23 VCRO.

Ook met de voorwaarden van de artikelen 3 en 8 van het Besluit Zonevreemde Functiewijzigingen blijkt zich een probleem te stellen.

Artikel 3 van het Besluit Zonevreemde Functiewijzigingen stelt dat een vergunning kan worden verleend voor het gedeeltelijk wijzigen van het gebruik van een woning, met inbegrip van de overige onderdelen van het gebouwencomplex, naar een kantoorfunctie voor zover deze laatste een totale maximale vloeroppervlakte van 100 m² beslaat en de woonfunctie een grotere oppervlakte blijft hebben dan de complementaire functie. De rechtbank stelt vast dat hieraan niet is voldaan. Aangezien het bijgebouw niet fysiek is vastgehecht aan de woning en voor die laatste pas op een later tijdstip een vergunning werd verkregen, kunnen die gebouwen niet worden beschouwd als een gebouwencomplex. Bovendien bedraagt volgens de rechter de vloeroppervlakte meer dan de maximaal toegelaten 100 m², nu de oppervlakte van de kantoor- en die van de opslagfunctie die deel uitmaken van een en dezelfde handelsactiviteit, moeten worden samengeteld. Daarenboven kunnen de kantoorfunctie en opslagruimte evenmin worden aanvaard als een complementaire functie, daar het bijgebouw hetzelfde volume heeft als de woonfunctie. De voorwaarde van complementariteit werd volgens